L’ordinamento penitenziario italiano, regolato dalla Legge n. 354/1975, si fonda sul, ed è finalizzato al, recupero politico e sociale dei detenuti e alla loro valorizzazione di persona e cittadini, ottenuti non solo tramite le attività intramurarie, ma anche e soprattutto grazie a un recupero sociale tout court. In seguito alla Seconda guerra mondiale e alla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, infatti, si fecero strada i caratteri indefettibili che i nuovi ordinamenti penitenziari avrebbero dovuto assumere: umanizzazione della pena, riconoscimento di diritti per i detenuti, studio scientifico della personalità del condannato e erogazione di un trattamento individualizzato, a fronte di una realtà caratterizzata, con continuità dallo Stato liberale in poi, dai connotati della segregazione, della violenza e dell’organizzazione rigida e verticistica dell’amministrazione penitenziaria.

La legge sull’ordinamento penitenziario del 1975 si è occupata in primo luogo di concretizzare il principio sancito dall’art. 27 co. 3 della Costituzione, ai sensi del quale «[l]e pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato». Questo canone costituzionale, che si può leggere quale corollario del più ampio principio di solidarietà consacrato dall’art. 2 Cost., costituisce non solo l’elemento caratterizzante del segmento dell’esecuzione penale, ma il perno attorno al quale è costruito l’intero sistema di diritto penale italiano: la pena è infatti intesa, nell’ordinamento costituzionale, quale strumento dedicato sì alla salvaguardia dei diritti inviolabili dei componenti della società, ma altresì come incubatrice di tutele e spunti per lo sviluppo della persona e per il suo proficuo reinserimento nella compagine sociale. D’altronde, non potrebbe essere altrimenti un ordinamento, come il nostro, ispirato al primato della persona e dei suoi diritti, come sancito dalla Corte costituzionale con sent. n. 26/1999 e ribadito di recente con sent. n. 10/2024.

Nella legge sull’ordinamento penitenziario vengono posti al centro l’individuo e il suo percorso individuale, che – quantomeno in linea teorica – deve essere agevolato riconoscendo alla persona condannata determinati strumenti e diritti, e si stabiliscono limiti chiari al potere di azione del potere pubblico. L’impostazione concettuale che sorregge l’impianto normativo dedicato al contesto penitenziario viene chiarita e descritta dall’art. 1 co. 1 della Legge n. 354, ai sensi del quale «[i]l trattamento penitenziario deve essere conforme a umanità e deve assicurare il rispetto della dignità della persona. Esso è improntato ad assoluta imparzialità, senza discriminazioni in ordine a sesso, identità di genere, orientamento sessuale, razza, nazionalità, condizioni economiche e sociali, opinioni politiche e credenze religiose, e si conforma a modelli che favoriscono l'autonomia, la responsabilità, la socializzazione e l'integrazione». Inoltre, il co. 2 della stessa disposizione sancisce che «[i]l trattamento tende, anche attraverso i contatti con l'ambiente esterno, al reinserimento sociale ed è attuato secondo un criterio di individualizzazione in rapporto alle specifiche condizioni degli interessati».

Al trattamento è dedicato, in particolare, il III capo della L. 354 (Modalità del trattamento), le cui norme ne dettagliano articolatamente le modalità di esecuzione, i diritti derivanti e le prerogative correlate. Proprio all’interno di questa sezione è contenuto il primo riferimento normativo rilevante per la disciplina del fattore religioso nei contesti detentivi, che – insieme all’istruzione e, soprattutto, al lavoro – rappresenta uno dei pilastri storicamente considerati essenziali per permettere al detenuto di riabilitarsi ed emendarsi. Sia nel Regolamento penitenziario del 1891 sia in quello del 1930, infatti, erano state inserite disposizioni riguardanti la partecipazione (obbligatoria) dei detenuti alle funzioni religiose (cattoliche) e il ruolo dei cappellani nell’organico degli istituti detentivi. L’art. 15 co. 1 o.p. della L. 354/75 annovera quindi tra gli elementi dell’offerta trattamentale la religione, che abbandona le sue tradizionali funzioni di controllo e autorità sociale per assolvere quelle più prettamente spirituali e legate allo sviluppo della propria personalità.

La L. 354/1975 ha determinato il venire meno dell’obbligatorietà delle pratiche del culto cattolico: l’art. 26 co. 1 o.p. stabilisce che i ristretti «hanno libertà di professare la propria fede religiosa, di istruirsi in essa e di praticarne il culto», ribadendo quanto sancito dall’art. 19 Cost., che garantisce a tutti (cittadini e non, in tutte le condizioni, ivi compresi dunque le persone private della libertà) l’esercizio della libertà religiosa, che cessa altresì di rappresentare (come accadeva nella normativa fascista) un elemento di valutazione della condotta della popolazione carceraria.

In continuità con la tradizione penitenziaria italiana, l’art. 26 co. 2 assicura la celebrazione dei riti cattolici, mentre l’art. 26 co. 4 tutela il corrispondente diritto degli appartenenti a confessioni diverse da quella cattolica, che possono altresì ricevere, su loro richiesta, l’assistenza dei propri ministri.

Tuttavia, la condizione dei detenuti di fede cattolica e di quelli appartenenti ad altre confessioni religiose risulta decisamente diversa: il cappellano continua a far parte a pieno titolo dello staff penitenziario, sebbene privato dei propri incarichi eminentemente amministrativi, e la sua presenza è garantita in ogni istituto penitenziario ai sensi dell’art. 26 co. 3 o.p e dell’art. 58 co. 4 d.p.r. n. 230/2000 (il decreto recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà). Inoltre, ai sensi dell’art. 67 ult. co. o.p., possono accedere agli istituti anche ministri cattolici diversi dai cappellani stabilmente presenti al loro interno: i fedeli cattolici hanno quindi la facoltà di scegliere se avvalersi dei primi o se richiedere l’accesso di altri.

Se l’assistenza di almeno un cappellano in ogni struttura carceraria dimostra, da un lato, l’impegno fattivo dello Stato per tutelare la libertà religiosa dei detenuti di fede cattolica, essa costituisce, dall’altro, una palese disparità di trattamento nei confronti dei fedeli di altre confessioni, sui quali incombe l’onere di attivarsi in prima persona per reperire i propri ministri di culto e farli accedere al penitenziario. La procedura si differenzia inoltre a seconda che la confessione di appartenenza dei detenuti abbia stipulato o meno un’intesa con lo Stato. In generale, l’ingresso dei ministri di culto di confessioni diverse dalla cattolica è subordinato, previa richiesta apposita del detenuto o della famiglia, a un’autorizzazione ad personam rilasciata dall’Ufficio culti del Ministero dell’Interno (art. 26 co. 4 o.p.; art. 58 co. 6 d.p.r. 230/2000). Laddove invece sia stata stipulata un’intesa tra la confessione diversa dalla cattolica e lo Stato, la necessità di un’autorizzazione da parte Ministero viene meno: le confessioni stilano appositi elenchi nei quali vengono annotati i ministri componenti territorialmente e che possono accedere ai penitenziari liberamente. Tale disciplina, derogatoria rispetto a quanto stabilito dall’art. 67 o.p., è stata introdotta con la prima intesa, stipulata con la Tavola Valdese nel 1984, e riconfermata nelle successive.

La medesima asimmetria regolatoria coinvolge i locali deputati all’esercizio del culto all’interno degli istituti detentivi: mentre, ai sensi dell’art. 58 co. 4 d.p.r. 230/2000, è prevista almeno una cappella per la celebrazione dei riti cattolici in tutte le carceri, per quel che riguarda i culti differenti si rimette alla direzione la destinazione di luoghi idonei all’esercizio dei relativi riti (art. 58 co. 5 d.p.r. 230/2000).

Tale impostazione, di per sé, sembra presentare alcuni attriti rispetto al dettato dell’art. 8 co. 1 Cost., che postula l’eguale libertà di tutte le confessioni religiose davanti alla legge. Come già avvenuto in altri settori normativi – basti pensare alle vicende legate all’edilizia di culto e al riparto dei relativi contributi economici statali – la sussistenza o meno di un’intesa si trasforma, in quest’ambito, in un’opzione privilegiaria, che agevola, di fatto, le confessioni che ne siano provviste.

La descritta disparità diviene ancor più rilevante se si guardano le statistiche stilate dal Ministero della Giustizia relative alla composizione della popolazione carceraria: al 31 maggio 2026, su un totale di 64.741 persone detenute, 20.350 sono straniere. Si tratta di una componente particolarmente significativa, pari a oltre il 30% della popolazione detenuta complessiva, all’interno della quale prevalgono i soggetti di nazionalità marocchina (22,5%), seguiti da quelli di nazionalità tunisina (11,2%) e albanese (9,6%). A fronte di un quadro così eterogeneo e vario risulta evidente che l’assicurazione della presenza dei soli cappellani cattolici in tutte le strutture detentive non sia sufficiente a garantire l’assistenza religiosa a tutti i soggetti ristretti.

Malgrado l’indisponibilità di dati precisi riguardanti la domanda religiosa in generale, è chiaramente desumibile che, a trovarsi maggiormente esposti alle difficoltà descritte nell’esercizio del culto e nell’accesso al proprio ministro di culto siano i detenuti di fede islamica, stante l’assenza di un’intesa che ne regoli i rapporti con lo Stato. Per favorire l’accesso dei ministri di culto musulmani, quindi, nel 2015 il Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia (DAP) ha siglato con l’UCOII, Unione delle Comunità e Organizzazioni Islamiche in Italia, un protocollo sperimentale di intesa che ha coinvolto otto istituti di pena. L’accordo prevedeva che l’UCOII comunicasse alla Direzione Generale dei Detenuti e del Trattamento i nominativi dei volontari che avrebbero fatto accesso negli istituti. Le carceri coinvolte erano altresì state invitate ad organizzarsi per l’allestimento di locali idonei per favorire la concreta applicazione del protocollo.

Nel 2020 il protocollo è stato confermato e rilanciato con la Conferenza islamica italiana e con il Centro Islamico Culturale d’Italia – Grande Moschea di Roma, articolandosi sull’intero territorio nazionale anziché nei soli otto penitenziari in cui la sperimentazione era stata avviata.

Quella del 2020 costituisce l’ultima esperienza su scala nazionale mirata a facilitare l’ingresso nelle carceri dei ministri di culto islamici, nonché l’unico tentativo coinvolgente una confessione senza intesa: gli ultimi dati riportati sul sito del Ministero della Giustizia sono stati infatti aggiornati al 15 gennaio 2020.

In seguito alla pandemia da SARS-CoV-2 i meccanismi virtuosi che sembravano avere avviato un processo di rinnovamento delle infrastrutture e delle garanzie a tutela del pluralismo religioso intramurario si sono di fatto interrotti, lasciando dunque sprovvisti i ristretti appartenenti a fedi diverse da quella cattolica degli strumenti necessari per ricevere l’assistenza religiosa che spetterebbe loro non solo ai sensi della L. 354/1975, ma addirittura dell’art. 19 Cost.

L’assetto attuale evidenzia la persistente fragilità del modello penitenziario italiano nella gestione della libertà religiosa, di fatto carente nella tutela effettiva delle istanze pluraliste, affidata a dinamiche contingenti, alla sensibilità delle singole amministrazioni e alla disponibilità degli attori locali. Risulta quindi chiara la difficoltà strutturale dell’ordinamento penitenziario nel tradurre il principio di eguale libertà sancito dall’art. 8 co. 1 Cost. in pratiche amministrative effettive, omogenee e valide su scala nazionale.

Il carcere, lungi dal costituire uno spazio neutro rispetto al fenomeno religioso, continua a rappresentare un laboratorio privilegiato e critico di verifica della reale tenuta del pluralismo confessionale nell’ordinamento costituzionale italiano.

 

(Focus a cura di Martina Palazzo)

 

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Circolare 2 dicembre 2015 - Protocollo d'intesa tra il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e L'Unione delle Comunità ed Organizzazioni Islamiche in Italia (U.CO.I.I.): https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_8_1.page?facetNode_1=1_1(2015)&facetNode_2=0_2&contentId=SDC1252173&previsiousPage=mg_1_8

 

Confessioni religiose: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_2_3_0_5.page

 

Statistiche prodotte dall’amministrazione della giustizia – Detenuti stranieri presenti al 31.05.2026: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_14_1.page?contentId=SST1506501

 

Tutto chiuso. XXII Rapporto di Antigone sulle condizioni di detenzione: https://www.rapportoantigone.it/ventiduesimo-rapporto-sulle-condizioni-di-detenzione/